Laut des Berichtes der Europäischen Kommission „The future of European competitiveness, Part A, A competitiveness strategy for Europe“ aus dem September 2024 prokrastiniert Deutschland bei der Digitalisierung.[1]
Ein effizienter, reaktionsfähiger Staat ist kein Selbstzweck, sondern Grundvoraussetzung für eine lebendige Demokratie. Die öffentliche Verwaltung steht unter wachsendem Druck, sowohl international als auch hierzulande. Der Blick in andere Länder zeigt, welche Folgen es haben kann, wenn die Verwaltung strukturell ausgehöhlt wird: Die Handlungsfähigkeit des Staates schwindet, Vertrauen erodiert, gesellschaftlicher Zusammenhalt bröckelt und der Einfluss autoritärer Kräfte nimmt massiv zu. Umso wichtiger ist es, Verwaltungsprozesse konsequent nutzungszentriert und digital weiterzuentwickeln, damit der Staat auch in Zukunft gestaltend, unterstützend und verbindend wirken kann.
Es hat sehr lange gedauert, bis Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger im Staat überhaupt den Nutzen digitaler Technik erkannt haben. Das ist zum Glück parteiübergreifend überwunden. Nur ist unser Land weiter meilenweit davon entfernt, das Prädikat „digitale Verwaltung“ führen zu dürfen. Stattdessen sorgen Behördenprozesse für Frust, Aufwand und Kosten in der Bevölkerung, Unternehmen und bei Mitarbeitenden.
Es zeigt sich, dass funktionierende Digitalisierung als Voraussetzung eine neue Kultur benötigt. Denn: Digitalisierung voranbringen bedeutet, Innovation zu ermöglichen. Innovation ermöglichen heißt, Fehler zuzulassen. Die aktuell in Behörden propagierte Fehlerkultur ist aber oft weit von einer tatsächlichen Fehlerkultur, wie sie für die Entwicklung innovativer, volldigitaler Prozesse nötig wäre, entfernt. Ein Trial-and-Error-Ansatz in Behörden ist vielerorts undenkbar.
Es braucht eine Abkehr von der bisherigen Methodik bei der Digitalisierung. Damit die Verwaltung Baden-Württembergs digital wird, formulieren wir:
10 Prinzipen für eine digitale Verwaltung
1. Höchste Priorität geben: Digitalisierung muss von ganz oben kommen
In Unternehmen ist es üblich, dass eine verantwortliche Person für Digitales (bspw. eine oder ein Chief Information Officer, kurz CIO oder Chief Digital Officer, kurz CDO) neben CEO und CFO zur höchsten Führungsebene gehört. Dass die digitale Unterstützung von Organisationszweck und Abläufen zur absoluten Führungsaufgabe gehört, ist dort erkannt. Zudem leisten digitale Produkte und Dienstleistungen oft heute schon einen erheblichen eigenständigen Beitrag zur Wertschöpfung einer Unternehmung.
In Behörden ist dies selten der Fall. Oft dringen IT-Verantwortliche nicht zur Führungsebene durch und können so Abläufe nicht angemessen unterstützen. In der Landesregierung ist etwa zu beobachten, dass zwar die Amtschefinnen und Amtschefs der Ministerien seit 2022 den Titel einer beziehungsweise eines CDO tragen. Es darf aber bezweifelt werden, ob diese, angesichts der Themenvielfalt in den Ministerien, über aktuelle IT-Themen informiert sein können und fundierte Digitalkompetenz vorweisen können. Die fehlende Richtlinienkompetenz des CIO des Landes zeigt zudem, dass es der Landesregierung an Bereitschaft fehlt, Themen als Querschnittsthemen und nicht nur nach Ressortzuständigkeit zu behandeln.
Dem Innenministerium ist es in den letzten Jahren nicht gelungen, das Querschnittsthema Digitalisierung zu steuern. Auch ist der Austausch zwischen den Ministerien weiter nicht ausreichend. Es braucht Digitalkompetenz, Veränderungswillen und Verständnis auf oberster Ebene, um Behörden digital fit zu machen. Für eine flächendeckende Wirkung wird es ohne eine starke Stimme am Kabinettstisch, die Digitalisierung zentral steuert und verkörpert, mit Durchgriffsmöglichkeiten in andere Ressorts und die kommunale Ebene, nicht gehen. Dazu braucht es für alle Ressorts ein zentrales IT-Budget, welches in einem Haus, z.B. einem Ministerium für Digitales & Kommunen, verortet ist.
2. Absolute Basics schaffen: Digitales Authentifizieren, Bezahlen und Signieren
Damit digitale öffentliche Verwaltung funktioniert, braucht es drei grundlegende Faktoren:
1) Wie im „analogen Leben“ muss es bei jedem Verwaltungsvorgang eine verlässliche und unkomplizierte Möglichkeit zur Authentifizierung geben. Ein Mensch muss beweisen, die Person zu sein, die er vorgibt zu sein. Dazu dienen im Alltag Personalausweis, Führerschein oder Reisepass.
2) Oft muss bei Behördenprozessen eine Gebühr entrichtet werden. In vielen Verwaltungen ist noch Bargeld die Regel. Bezahlkarten setzten sich auch zunehmend in Verwaltungen durch. Standard-Bezahlvarianten im Internet via Paypal und Kreditkarte sucht man oft vergebens.
3) Abschließend müssen Antragstellende Dokumente oft signieren, um eine Absicht zu bestätigen und Bedingungen zu akzeptieren. In fast allen Fällen erfolgt dies durch eine händische Unterschrift. In der Praxis sind nur in seltenen Fällen schriftformersetzende Signiersysteme vorhanden, die zudem oft teuer, komplex und nur in sehr bestimmten Fällen nutzbar sind.
Mit dem „neuen Personalausweis“ (nPA) ist eine Grundlage vorhanden, um sicher und datensparsam zu authentifizieren und zu signieren. Aufgrund verschiedener politischer Fehlentscheidungen wurde dieser aber nicht flächendeckend ausgerollt. Das hindert nicht nur Verwaltungen, sondern auch Zivilgesellschaft, Unternehmen und Banken daran, effektiv und effizient zu digitalisieren. Hier muss die Bundesregierung schnellstmöglich eine funktionierende Infrastruktur kostenfrei für Privatpersonen, Unternehmen und Behörden schaffen. Dafür muss beispielsweise die Bundesdruckerei ihre Schnittstellen zur Nutzung des nPA offen und kostenlos anbieten und eine kostenfreie Lösung zum digitalen Signieren via nPA zur Verfügung stellen.
Bezahlsysteme liegen in der Verantwortung des Landes und müssen eine bessere Qualität, flächendeckende Verbreitung und hohe Nutzung des nPA möglich machen und für alle Behörden unkompliziert nutzbar sein.
3. Gemeinsame Standards festlegen: Insellösungen ablösen
Der Versuch der Regierungen in den 2000er und 2010er Jahren, Digitalisierung voranzubringen, basierte auf dem Ansatz, auf dezentrale Lösungen zu hoffen, die sich irgendwie durchsetzen. Das EfA-Prinzip („Einer für Alle“) ist dafür ein gutes Beispiel: Bund und Länder haben vereinbart, wer welche Prozesse digitalisiert. Das Ergebnis sollten die anderen Länder reproduzieren. Gemeinsame Standards, Schnittstellen oder Prinzipen wurden jedoch nicht vereinbart.
Das führt dazu, dass es bis heute für viele Prozesse keine sinnvolle oder funktionale digitale Umsetzung gibt. Es wurde keine durchdachte Priorisierung vorgenommen. Vor allem einfache, oft wenig genutzte Prozesse wurden digitalisiert – etwa die Anmeldung der Hundesteuer. Die Nachnutzung von ins Digitale übersetzten Prozessen gelingt in vielen Fällen nur schwer oder überhaupt nicht. Digitalisierte Prozesse erfüllen selten die Qualitätsansprüche der Bevölkerung.
Die Kommunen sind mit der Digitalisierung meist allein, sodass sich in der kommunalen Landschaft in Abhängigkeit von vorhandener Priorisierung und Fachkompetenz große Unterschiede zeigen. Manche sind vorbildhaft unterwegs, andere haben noch nicht begonnen. Gemein ist der Digitalisierung der Behörden in Bund, Ländern und Kommunen, dass sie alle nicht die Mindeststandards erfüllen, die Menschen an digitale Verwaltung haben.
Deutlich wird, dass es Lösungen für alle Ebenen benötigt und dafür zentral Standards und Schnittstellen definiert werden müssen. Hierfür ist die Arbeit und die Rolle der FITKO zu stärken.
4. Prozesse priorisieren: Was Nutzen bringt, zuerst
Bisher wurden Prozesse oft nach chaotischem Prinzip digitalisiert. Eine Priorisierung fand nicht oder nur in Einzelfällen statt. Es wurde auf Behördenseite selten überprüft und verglichen, mit welchem Prozess Ressourcen in welchem Umfang freigegeben oder wo durch kluge Digitalisierung Personal und finanzielle Mittel für andere Aufgaben freigesetzt werden könnten. Auf der Nutzungsseite wurde nicht geprüft und verglichen, an welchen Stellen Bürgerinnen und Bürger am besten entlastet und welche Abläufe durch eine höhere Prozessqualität beschleunigt und vereinfacht werden könnten.
Diese Überlegungen müssen aber höchste Priorität haben. Es dient der Gesellschaft nicht, wenn Nischenprozesse (wie die Anmeldung der Hundesteuer) eine hohe Qualität haben, während wichtige Standardprozesse weiter nur dürftig oder nicht digital umgesetzt sind. Es braucht eine politische Priorisierung, welche Prozesse verändert werden müssen, um messbare Effekte für Verwaltungen und Bürgerinnen und Bürger zu bewirken.
5. Zuerst optimieren, dann digitalisieren: Prozessbetrachtung vor Digitalisierung
Zu oft funktioniert die Behördendigitalisierung in Deutschland so: Bestehende Prozesse werden 1:1 in digitale Prozesse übersetzt. Eine Prozessanalyse und eine darauffolgende Prozessoptimierung finden nicht statt.
Dies ignoriert, dass Prozesse meist gewachsen sind und durch unterschiedlichste Einflüsse ihren aktuellen Status Quo erreicht haben. Auch besteht ein Prozess oft aus ergänzenden informellen Schritten, die nicht dokumentiert sind.
Mittels digitaler Technik ergeben sich neue Optimierungsmöglichkeiten. Technik kann Schritte obsolet machen, eine Parallelisierung anstelle von sequenziellen, kausalen Schritten oder sogar eine Vollautomatisierung ermöglichen.
Deshalb ist es wichtig, einen Prozess, der digitalisiert werden soll, zuallererst zu visualisieren. Daran müssen sich eine kritische Betrachtung und Optimierung des Prozesses anschließen. Erst, wenn der Prozess optimiert ist, sollte er in digitale Systeme umgesetzt werden. Auch für vollautomatisierte Behördenprozesse ist Offenheit geboten.
6. Abwägungen treffen: Nutzen, Preis, Datensicherheit und Datenschutz
Entscheidungen über IT-Lösungen, werden gewöhnlich in einem Abwägungsprozess getroffen. Grundsätzlich müssen Alternativen anhand der Faktoren Nutzen (u.a. Funktionalität, Effektivität, Bedienbarkeit, Komplexität eines Produktes), Preis (Kosten für Einmal-Investition, Betrieb und Rückbau), Datensicherheit (Anfälligkeit gegenüber Schäden, Hackerangriffen, Willkür und fehlerhafter Bedienung) und Datenschutz (gemäß DSGVO und Empfehlungen von Datenschutzbeauftragten) abgewogen werden.
Eine solche Abwägung zwischen den genannten Faktoren gelingt aber im öffentlichen Sektor nicht. Oft wird Datenschutz zum absoluten Entscheidungselement. Ähnliches gilt manchmal bei Datensicherheit. Auf diese Weise kann ein guter Entscheidungsprozess aber nicht gelingen, geschweige denn eine gute Systementscheidung getroffen werden. Stattdessen schlägt sich der einseitige Fokus auf Datenschutz und Datensicherheit in hohen Kosten, langer Projektlaufzeit mit hohen Abbruchraten und, wenn die digitale Lösung implementiert ist, oft hoher Unzufriedenheit bei den Nutzenden und geringen Effizienzgewinnen für die Verwaltung nieder.
Der europäische Datenschutz ist eine große Errungenschaft für unsere Demokratie und auch für unsere Wirtschaft. Hohe Standards und gute Ansätze gilt es zu schützen. Die Umsetzung des Datenschutzes führt aber immer wieder zu Konflikten.
Grundsätzlich gilt: Datenschutz muss den Bürgerinnen und Bürgern dienen und darf nicht gegen sie verwendet werden. Oft werden Entscheidungen auf Basis von zu pauschalen Argumentationen, die sich auf Datenschutz beziehen, gefällt und zur Verhinderung von Lösungen verwendet.
Die Komplexität des Datenschutzrechtes und das Fehlen von ober- und höchstrichterlichen Gerichtsurteilen erschweren den Umgang zusätzlich. Es gibt zwar oft flexible und pragmatische Lösungsansätze, die aber in der Praxis, auch aus Unwissenheit oder Angst vor Restrisiken nicht angewandt werden.
Die Arbeit der Behörde des Landesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit (LfDI) ist positiv hervorzuheben. Trotzdem werden sinnvolle Datenübernahmen, zentrale Systeme für Speicherung und neue Entwicklungen schnell von echten und falschen Datenschutzargumenten unmöglich gemacht.
Datenschutz muss primär Aufgabe des Systemherstellers und nicht der oder des Nutzenden und rechtlich sowie in der Umsetzung einfach sein. Derart, dass er für die Breite der Anwenderinnen und Anwender und IT-Verantwortlichen verstanden und angewandt werden kann.
7. Von vorne bis hinten digital: Ende zu Ende-Digitalisierung und digital only
Das Potenzial von digitalen Prozessen lässt sich nur dann wirklich heben, wenn vom ersten Schritt bis zum Abschluss des Prozesses alle Prozessschritte ohne Medienbruch durchgeführt werden können. Friktionen können zu Unterbrechungen, Verzögerungen, Fehlern oder Abbrüchen führen und müssen unbedingt vermieden werden. Reibungspunkte können etwa ein Wechsel des Systems, der Ausdruck eines Formulars oder ein zusätzlicher Einsatz von Geräten sein. Friktionen zu vermeiden, heißt Kosten und Frust zu sparen.
Aus dieser Logik folgt auch: Wer Prozesse parallel analog und digital vorhält, zahlt doppelt, benötigt mehr Personalressource und bietet mehr Raum für Fehler. Ziel muss deshalb sein, Prozesse ausschließlich digital anzubieten. Für Personen mit geringen Digitalkompetenzen oder anderweitigem Unterstützungsbedarf sind zentrale Anlaufstellen als „analoge Schnittstelle“ einzurichten. Dort können Anträge gestellt und zum Beispiel digitale Formulare mithilfe einer Verwaltungs- oder einer Sozialfachkraft ausgefüllt werden.
Die E-Akte ist zentraler Punkt bei der internen Verwaltungsdigitalisierung. Als Datendrehscheibe muss hier die Möglichkeit zum digitalen Austausch von Akten zwischen allen Behörden in Bund, Ländern, Kommunen und idealerweise sogar auf europäischer Ebene gewährleistet werden. Dafür müssen einheitliche Standards für alle Ebenen festgeschrieben werden. Systeme, die diese Schnittstellenstandards nicht erfüllen, dürfen nicht mehr eingesetzt werden.
Sind Prozesse komplett digital, können sie in der Folge weiter verbessert werden. Digitale Systeme bieten Möglichkeiten zu Analyse, Monitoring und Auswertung. Dies bietet hohes Potenzial für Optimierungen und Erkenntnisgewinne. Aktuell wird dieses Potenzial noch kaum genutzt und Vereinfachungen für Behörden und Bevölkerung bleiben auf der Strecke.
8. Nutzungsfreundlichkeit hat Vorrang: Smartphone als zentrale Zugangsplattform
Über 95 % der Menschen in Deutschland haben Zugang zum Internet. Für die meisten ist heute das persönliche Smartphone der Zugang zum Netz. Zusätzlich sind Bürgerinnen und Bürger gewohnt, dass Apps leicht und intuitiv bedienbar sind. Deswegen müssen das Smartphone auch die zentrale Zugangstechnologie für Bürgerinnen und Bürger sein und Dienste gleichzeitig nutzungsfreundlich gestaltet werden. Oft sind Behördenwebseiten jedoch nicht auf Smartphones nutzbar, da sie für PCs optimiert wurden. Sämtliche Verwaltungsprozesse, die Bürgerinnen und Bürger adressieren, müssen für Smartphones optimiert werden. Dabei müssen Barrierefreiheit und Bedienbarkeit dieser Dienste als kritische Erfolgsfaktoren priorisiert und kontinuierlich evaluiert werden. Nutzungsfreundlichkeit muss integraler Bestandteil bei der Auswahl bzw. Entwicklung digitaler Lösungen werden.
9. Durchblick herstellen: Prozesstransparenz vor Blackbox
Gute Verwaltungsprozesse machen Antragstellenden und Bearbeitenden den Stand eines Antrags transparent. Das heißt, dass beide Seiten einsehen können, was der aktuelle Status des Prozesses ist und welche Arbeitsschritte noch zu erledigen sind. Das schafft Vertrauen, reduziert Behördenkontakte und macht Behördenleitungen Flaschenhälse und Missstände transparent. Weiter sorgt dies für einen zielgerichteteren Einsatz von Ressourcen und höhere Prozesseffizienz.
10. Stabil werden: Digitale Resilienz vor Souveränität
Das Schlagwort der digitalen Souveränität hat in den letzten Jahren zunehmend Eingang in die Debatte um Behördendigitalisierung gefunden. Damit soll versucht werden, sich von einzelnen Marktteilnehmenden und Technologien unabhängig zu machen. Meist folgt eine entsprechende Argumentation wirtschaftlichen oder geopolitischen Perspektiven. Wunsch ist, sich von marktbeherrschenden Unternehmen aus China, USA, Taiwan u.a. im Hard- oder Softwarebereich unabhängig zu machen. Oft wird dann Open Source als heilsbringende Lösung benannt.
Open Source Software ist ein wichtiger Softwareentwicklungsgrundsatz. Dieser basierte in der Vergangenheit vielfach auf ehrenamtlichem und persönlichem Engagement und ist heute oft ein Geschäftsmodell. Dennoch bestehen bei Open Source Produkten immer noch Probleme mit der Wartung, da etwa kleine Entwicklungsfirmen schließen oder Code zwar offen, aber die Weiterentwicklung nicht von anderen Marktteilnehmenden möglich ist. Die Gefahr besteht, dass teure „Lock-In Effekte“ entstehen, wenn Verwaltungen auf Open Source-Lösungen setzen.
Der Ansatz der digitalen Resilienz hat das Ziel, eigene Systeme stabil, belastbar und redundant zu halten. Es ist damit deutlich zielführender für gute IT-Systeme als der Ansatz der digitalen Souveränität. Die Suche nach resilienten Lösungen macht ein gutes Abwägen zwischen vorhandenen Lösungen und Alternativen notwendig. Das stärkt die Infrastruktur, ohne dass ideologische Zwänge aufgebaut werden. Ein entsprechend gestaltetes System ermöglicht beispielsweise auch den Wechsel zwischen verschiedenen Cloud-Anbietern.
Natürlich macht dieser Ansatz ein Risko-Management, das auch geopolitische Überlegungen einschließt, nicht überflüssig. Deswegen ist “digitale Souveränität” als Teilmenge einer digitalen Resilienz mitzudenken. Das überragende Interesse bei der Digitalisierung muss aber in der Funktionsfähigkeit unseres Staates liegen.
[1] https://commission.europa.eu/document/download/97e481fd-2dc3-412d-be4c-f152a8232961_en?filename=The%20future%20of%20European%20competitiveness%20_%20A%20competitiveness%20strategy%20for%20Europe.pdf
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